关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知解读

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，保障农村村民住宅建设合理用地。近日，自然资源部 农业农村部 关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知自然资发〔2020〕128号文件，全文内容以及解读如下：

一、计划指标单列。各省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门，每年要以县域为单位，提出需要保障的农村村民住宅建设用地计划指标需求，经省级政府审核后报自然资源部。自然资源部征求农业农村部意见后，在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地，年底实报实销。当年保障不足的，下一年度优先保障。

二、改进农村村民住宅用地的农转用审批。对农村村民住宅建设占用农用地的，在下达指标范围内，各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项，委托县级政府批准。

三、加强规划管控。在县、乡级国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间。已有村庄规划的，要严格落实。没有村庄规划的，要统筹考虑宅基地规模和布局，与未来规划做好衔接。要优先利用村内空闲地，尽量少占耕地。

四、统一落实耕地占补平衡。对农村村民住宅建设占用耕地的，县级自然资源主管部门要通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡，不得收取耕地开垦费。县域范围确实无法落实占补平衡的，可按规定在市域或省域范围内落实。

五、严格遵守相关规定。农村村民住宅建设要依法落实“一户一宅”要求，严格执行各省（自治区、直辖市）规定的宅基地标准，不得随意改变。注意分户的合理性，做好与户籍管理的衔接，不得设立互为前置的申请条件。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，可以按照《土地管理法》采取措施，保障户有所居。充分尊重农民意愿，不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。宅基地审批要严格落实《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）。

各省级自然资源、农业农村主管部门要结合实际制订实施细则。

解读：

解读1：目前农村乱占耕地建房问题有多严重？

——从普通房屋向楼房别墅、从农民自住向非法出售蔓延

自然资源部党组成员、国家自然资源副总督察陈尘肇介绍说，农村乱占耕地建房问题历时较长，面广量多，问题突出。既包括住宅类房屋，也包括公共管理服务以及工矿、仓储、商服等产业类房屋。违法类型主要有非法占地、非法批地、非法转让土地，也有非法出售房屋。

据他介绍，十九大以来，各地各部门共同开展了“大棚房”、“违建别墅”等专项整治，自然资源部也采取了推进审批制度改革、下放审批权、清理批而未供土地、清理闲置用地等措施，来加强行业管理，保护耕地。但是，农村乱占耕地建房现象并没有完全止住，“再不坚决遏制，就会出现不可收拾的局面。”

陈尘肇谈到，目前，违法占用耕地建房问题正从局部地区向全国范围、从普通房屋向楼房别墅、从农民自住向非法出售、从单家独户向有组织实施蔓延。“相关法律制度成了‘摆设’和‘稻草人’，有关部门监管不力、执法不严，甚至听之任之、置若罔闻。在部分群众中也存在‘法不责众’心理，认为‘别人建，我也建，别人不拆，我也没事’。农村乱占耕地建房问题还夹杂着复杂的利益关系，甚至是一些基层干部腐败问题。”

自然资源部执法局局长崔瑛谈到，出现这些问题的原因，一是许多地方对耕地保护的重要性认识不到位，“总感到‘我占一点，不碍大局’、‘占比罚得到的好处多’；二是土地执法不严，一些地方政府担心严格执法会妨碍当地产业发展和乡村振兴，对土地违法查处力度不够；三是利益驱动，违法成本低；四是政策法律不完善。比如，法律规定农村村民违法占地建住宅，无论是否符合规划均必须拆除，但实际查处难、执行难。

解读2：将从哪些方面遏制乱占耕地建房行为？

——地方在招商引资落地时，不能违法批准或越权批准

自然资源部、农业农村部此次发布关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知，列举了当前最突出的、最显而易见的8类典型违法情形。

此次通知明确的“八不准”具体包括，不准占用永久基本农田建房；不准强占多占耕地建房；不准买卖、流转耕地违法建房；不准在承包耕地上违法建房；不准巧立名目违法占用耕地建房；不准违法“一户一宅”规定占用耕地建房；不准非法出售占用耕地建的房屋；不准违法审批占用耕地建房。

针对不准违法“一户一宅”规定占用耕地建房，如何落实？农业农村部农村合作经济指导司司长张天佐解释说，按照《土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。没有宅基地但符合当地宅基地分配条件的农户，需要建房的，必须按照程序提出宅基地和建房申请。

他指出，在审批中，原则上优先使用村内空闲地、未利用地，尽量少占和不占耕地。确实需要占用耕地建房的，必须按照规定的程序依法经过审批以后才能在批准的土地上建房，不得未批先建、边批边建、少批多建，这都是有关落实“一户一宅”的法律规定相关的制度要求。

陈尘肇强调说，用地单位和个人都要树立依法依规用地意识，要知道未经批准占用耕地建房屋是违法违规不可以干的。另一方面，地方各级党委政府、乡镇以及村组干部，要知道耕地是受到国家严格保护的，在招商引资项目落地的时候，或者是在给老百姓批宅基地时，要看看是不是占用永久基本农田，是不是占用耕地，不能违法批准，或者越权批准。

解读3：对新增违法违规行为如何追责？

——国家公职人员不作为、乱作为，将严肃追责

陈尘肇表示，对通知下发后出现的新增违法违规行为，各地要以“零容忍”的态度依法严肃处理，该拆除的要拆除，该没收的要没收，该复耕的要限期恢复耕种条件，该追究责任的要依法依规追究责任。

他特别强调，针对新增违法违规行为的追责，既包括行政责任的追究，也包括对刑事责任的追究。行政追责方面，对监管不力、失职渎职，不作为、乱作为的国家公职人员，将依规依纪依法严肃追究责任。刑事追责方面，根据《刑法》和相关司法解释的规定，分三种情形。

据介绍，对非法占地行为，占用永久基本农田达到5亩以上、一般耕地达到10亩以上，造成种植条件严重毁坏的，要依法追究刑事责任；对非法转让行为，非法转让、倒卖基本农田达到5亩以上、一般耕地达到10亩以上、非法获利达到50万元以上，或具有其他恶劣情节的，要依法追究刑事责任；对非法批准征收、使用土地行为，永久基本农田达到10亩以上、一般耕地达到30亩以上的，以及虽未达到上述标准，但造成直接经济损失30万元以上，造成耕地大量毁坏等恶劣情节的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员要依法追究刑事责任。

解读4：如何保障村民建设住宅的合理用地需求？

——不得强制农民搬迁和上楼居住

实际上，农村乱占耕地建村民住宅现象，其中有不少合情合理但不合法的情形。比如，农村村民住宅用地没规划、缺计划，有的地方多年未批新的宅基地；计划指标政策不够明确，存在截留、挤占和挪用；有的宅基地申请条件互为前置，存在政策“打架”现象等。

为保障村民建住宅的合理用地需求，两部门发布通知，明确了一系列措施。“归纳起来是3句话：计划单列、审批下放；规划管控、统一占补；一户一宅、注意分户合理性。” 陈尘肇说。

他介绍说，指标方面，农村村民住宅建设用地计划指标在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地，年底实报实销。当年保障不足的，下一年度优先保障。

审批方面，对农村村民住宅建设占用农用地的，在下达指标范围内，各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项，委托县级政府批准，简化报件材料，提高审批效率。同时，各地在编制县、乡级国土空间规划和实用性村庄规划时，要充分考虑宅基地的合理需求，为农村村民住宅建设用地预留空间。

《通知》强调，农村村民住宅建设要优先利用村内空闲地，尽量少占耕地。确需占用耕地的，通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡。但不需要由农民承担耕地占补平衡义务，各地也不得向农民个人收取耕地开垦费。县域范围确实无法落实占补平衡的，可按规定在市域或省域范围内落实。

陈尘肇强调，根据通知要求，要特别注意分户的合理性，不得随意改变各省（自治区、直辖市）规定的宅基地标准；做好与户籍管理的衔接，不得设立互为前置的申请条件；针对一些地方出现的问题，强调要充分尊重农民意愿，不提倡在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。