湖南发放首笔土地经营权抵押贷款

◆本报记者 许望桥

拿到贷款后的陈德友说起他扩建改造渔场的想法  本报记者 许望桥/摄

3月18日，中国人民银行汉寿县支行和县农村经营管理局（以下简称经管局）出台了《汉寿县农村土地经营权抵押贷款管理办法（试行）》。两天后，汉寿县酉港镇信用合作社发放了湖南省首笔土地经营权抵押贷款，金额为50万元。贷款人是48岁的辰阳村村民陈德友，抵押物是他承包的292亩河家堰渔场10年的经营权。

陈德友也因此成为湖南省首位利用土地经营权从银行贷到款的农民。目前汉寿县的土地经营权抵押贷款模式已经得到相关部门的认可，省农村经营管理局要求该县提供操作经验，并着手在全省范围进行推广。

简易实惠的贷款

4月10日，湘声报记者来到陈德友的渔业养殖场。他向记者出具了贷款凭证：一份4页的抵押合同及一份5页的贷款合同，两份合同均与汉寿县农村信用合作联社签署。

“贷款主要是为了鱼塘改造以便扩大经营，但之前银行规定超过20万元的贷款，必须有资产作抵押。”一心想提高养殖效益的陈德友曾因无资产抵押而犯难。

今年2月，陈德友找到了汉寿县分管农业的副县长余习琼反映问题，这才得知县里准备试点农村土地经营权抵押贷款，他马上着手准备贷款手续所需资料。

3月初，他向当地信用联社提出贷款申请。随后，县经管局下属的农村土地承包经营权流转服务中心（以下简称土地流转中心）对渔场土地的经营权价值进行了评估。银行根据评估结果确定贷款金额，并发放贷款。

在还清贷款的本息之前，陈德友承包土地的凭证——《农村土地承包经营权证》则由土地流转中心代为保管。

从申请到贷款批准整个过程，只花了十来天时间。对于这种针对农民而开展的新政，陈德友很满意：“以前我们通过信誉度和担保中介能贷到5至10万元。如今，再加上这笔土地经营权贷款，可支配的资金多了，能更好发展事业。”

“最重要的是解决了农业生产贷款没有抵押物的问题。”汉寿县经管局副局长唐帆表示，以往农民贷款能够抵押的东西很少，价值也不高，因而陷入贷款难的境地。把土地经营权拿出来作为抵押符合农民的实际需求。

围绕这一思路(www.nczfJ.com/)，汉寿县制定了此次土地经营权贷款的“纲领性文件”《汉寿县农村土地经营权抵押贷款管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。以往农户在贷款中碰到的难题，《办法》有了相应的解决之道。

“对比其他形式的贷款，农民利用土地经营权抵押的贷款利率要低10%。”唐帆说，土地经营权抵押贷款免去了中介担保程序，资产评估由土地流转中心完成，且不收取任何手续费用，达到了利息少、费用少的目的。

新政出台前后

在汉寿县，像陈德友一样，每年因贷不到款而来找余习琼帮忙的种粮、养殖大户不在少数。这让经常带着农户去银行借款的余习琼深感农村融资的艰难。

“自筹、民间借贷、小部分的信用贷款等传统的融资渠道已无法满足一些种粮、养殖大户的发展需求。而一些农户为了谋求发展，不惜将目光投向利息高昂的民间借贷，这对他们发展不利。”余习琼介绍，2013年，汉寿县的一家民间信贷公司，大胆试水水产经营权抵押贷款，共放出了1600万元的贷款。

在此之前，作为贷款主体的银行，因自身的一些政策不能惠及到农户，同样也有融资的要求。去年汉寿县的存款余额达到126亿元，而贷款只有56亿元，信贷比不足50%。

银行需要把钱外放，但是又受到各种条件的限制，一个是政策贷款必须要有抵押物，另一个是对贷款风险的担心。

“在农户和银行之间差一个融资的平台。”余习琼说，中央两份文件的出台，让汉寿县感觉搭建平台的机会来了。

中共十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》指出“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”；今年的中央“一号文件”则更明确表示：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”

唐帆记得，“一号文件”出来不久，县经管局就接到相关通知：迅速出台土地经营权抵押贷款管理办法，并尽快拟出初稿，供相关部门讨论。

“相关研讨会一共开了15次。” 唐帆说，事实上，重点问题只有4个：贷款的期限和利息、土地经营权的价值评估，政府的支持以及风险防范的举措。因为利益关系，银行和经管局之间的协商经过多次角逐。

“银行主要担心土地经营权贷款会给自身带来风险。”对此，余习琼表示，防范风险，应当建立诚信机制。对于恶意逃债的行为，要从法律和行政的角度予以打击和制裁。汉寿的融资难只是贷款条件受限制，农户完全能够承担贷款的利息，因此政府没有必要贴息。

“我们要理清政府和市场之间的边界，政府不能既当保姆，又当救火员。”余习琼说。

风险可控

“风险主要落在农户身上。”陈德友认为，按照目前制定的办法，农户一旦在贷款期内无力偿还，经管局就会暂时将土地的经营承包权收回。通过变卖、拍卖经营权以及法律诉讼的手段，将土地流转到第三方，以收回所欠贷款。最后再将土地承包经营权归还农户。

为了避免农户陷入贷款风险漩涡，汉寿县的做法是降低农户的贷款金额，提升贷款的准入门槛。利用这一降一升，达到事先防范的效果。

陈德友的292亩土地是一片水滩地，10年前承包自酉港镇政府，合同签订的经营时间为20年。按照土地经营权价值评估的办法计算，价值为129万元。最终，陈德友贷到了50万元，期限为2年，抵押贷款率为38%。而《办法》中规定贷款的金额由评估价值确定，最多只能占到评估价值的50%。

对于这笔贷款，陈德友表示按渔场的经营状况，只需一年，他便可以将贷款还清。而万一出现不能还贷的情况，经管局可将土地经营权流转给他人，只需两年时间(www.nczfJ.com/)，银行就可以拿回所有的贷款和利息。只是因土地转租造成的损失，由自己承担。

《办法》规定，贷款农户抵押的土地经营权，土地面积至少是连片50亩以上。唐帆说，小规模的农户因为抗风险能力差，因此不在土地经营权贷款的范围之内。他们的贷款可以利用信贷和担保贷款解决。

同时，汉寿还建立了贷款信誉机制，农户一旦还清贷款，则马上可以进行下一笔贷款，而且同一块土地的贷款金额会逐渐提高。

唐帆认为，信用度的评价对于土地经营权抵押贷款具有激励作用。“农户贷款的信誉度一旦破坏，将意味着，不光是土地经营权贷不到款，其他途径同样也贷不到款，这对生产经营造成的损失是巨大的。”

即便是贷款到了农户手上，《办法》也制定了相应的“按月监测”措施。一旦贷款逾期率达到5%，银行和经管局会立即对贷款管理措施进行整改完善，直至达到规范运行、风险可控目标。

完成了这一系列的程序之后，农户申请贷款，找哪家银行，如何与银行达成贷款意向，都由自己决定。而贷出的本金以及利息都由银行负责收取。唐帆说，只有在发生纠纷时，他们才会出面处理。

目前，汉寿县已办理土地经营权抵押贷款的农户只有两户，更多人还持观望态度。

余习琼说，新政在试点阶段，需要控制规模放慢脚步，在探索的过程中不断完善。

法律盲区是硬伤

在唐帆的印象中，对于土地经营权抵押贷款，上级部门强调较多的是新政策的底线问题——土地经营权不得改变农业用途，土地经营权的流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，土地承包关系不能变。

在这个底线之内，人们可以将土地经营权看成是一个很普通的市场行为，跟其它类别的贷款没什么区别，这是唐帆描绘该项贷款未来的发展方向。但要实现这一目标，目前仍有两大问题需要解决。

由于多种原因，目前农村的土地流转仍存在着不规范现象，办证率没有达到理想状态。唐帆说，农户通过口头协议流转的土地、承包时间过短的土地以及产权关系不清晰的土地，均不具备贷款的资格。

此外，国家规定，只有承包的耕地、荒山、荒滩等从事种植业生产活动的农村土地，才具备办理土地承包经营权证的资格。因此农民的生活保障田不能用做抵押贷款。这些为规避风险而制定的条例，对很多需要贷款的农户来说，是巨大的限制。

实际上，无论是中央的政策还是地方的管理条例，关于农村土地承包经营权抵押贷款的内容均与现行法律是相抵触的。

1995年出台的《担保法》明确提出：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”；《 物权法》延续了这一规定。而《农村土地承包法》中规定：“家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转。” 当中没有提及经营权是否可以用作抵押贷款。

在唐帆看来，法律的修订只是时间的问题。不过作为先行先试点，还是希望相关法律能尽早地修订、颁布。

土地经营权的价值评估，是目前汉寿土地经营权抵押贷款面临的最大难点。唐帆介绍，这项工作原定由专业评估机构进行，最终因收费过高，落到了此前并无该项职能的县土地流转中心。目前县经管局已经向省经管局提出建议，希望组建一个由专业人员组成的评估机构。