2017年新疆棉花目标价格政策将出现变化

在中国，实行目标价格政策试点的农作物只有两种，即棉花、大豆。而且，试点还划定了范围，必须是新疆的棉花、东北和内蒙古的大豆。今年的中央一号文件也提出，调整大豆目标价格政策。

颇值得对比的是，棉花和大豆均存在国内外价格倒挂，导致进口加剧。只不过，棉花有关税内进口配额（89.4 万吨）的保护，大豆被战略性的“放弃”。

据悉，今年中央一号文件有关“棉花”一词出现的频率明显高于往年，一共在四方面有所提到，分别是统筹调整粮经饲种植结构，巩固主产区棉花、油料、糖料生产，促进园艺作物增值增效；进一步优化农业区域布局，以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，科学合理划定稻谷、小麦、玉米（1594， 0.00， 0.00%）粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽（4946， -30.00， -0.60%）、糖料蔗、天然橡胶（20910， 630.00， 3.11%）等重要农产品生产保护区；深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，调整完善新疆棉花目标价格政策，改进补贴方式；完善农机购置补贴政策，加大对粮棉油糖和饲草料生产全程机械化所需机具的补贴力度。

新疆棉花目标价格实行三年以来，在资金补贴和发放方式上不断完善和发展，逐渐减少面积部分补贴，加重产量部分比重（2016年新疆目标价格补贴政策规定90%按照产量部分补贴，南疆四地州棉农享有10%面积部分补贴），并且在补贴发放方式上也是从充分从棉农利益出发不断进行完善。2014年分四次发放，不仅兑付持续时间长、而且给统计核算工作带来一定困难。2015-2016年（分两次发放）则优化发放流程，缩短发放时间，早日让棉农拿到补贴款。今年一号文件提出继续完善新疆棉花目标价格政策，改进补贴方式，可以预见2017年的补贴和发放方式将会进一步发生变化。

政策补贴的杠杆作用

目标价格政策的核心，体现在补贴方面。比如，如何补、补给谁、怎么补、补多少、谁来补等政策细节，发挥着相当大的杠杆作用，也代表着国家的政策取向与综合考量。

以“怎么补”为例，在临时收储政策时期，国家对农民的补贴是通过委托中储棉总公司高价收购轧花厂加工的皮棉，从而带动轧花厂对农民的籽棉收购价保持在较高水平来实现的。但这种“暗补”为业内所诟病，不仅补贴效率低，且中间环节存在很大漏损——轧花厂拿到国家的钱之后，倒推收购价格，在这个环节，企业存在“打折扣”“截流”的空间，“漏损”严重。如今，目标价格试点后，国家将专项补贴资金通过基层政府直接发给农民，不再有中间环节漏损，也不再产生储备棉库存费用和利息支出，资金补贴效率大幅提高。

不过，农业部农村经济研究中心市场贸易研究室主任翟雪玲等人曾刊发文章称，目标价格水平从近三年实践看，存在以下两个问题：一是目标价格的制定更加困难，最终成为不同部门、不同利益主体博弈的结果。由于不同主体、不同部门利益诉求不同，政策观点不一致，对产业发展认识也不同，各方意见分歧越来越大，导致目标价格的制定越来越难。二是市场主体对目标价格水平预期不明。2014-2016年，尽管棉花生产成本在增长，但棉花目标价格持续下调，未来是否还会继续下调拟或如何变动都无法明确，不利于市场主体生产决策。

另外，补贴的可持续性还需要考虑国际规则。

按照WTO规则，我国实行的目标价格补贴属于“黄箱补贴”，其补贴额度受到微量允许上限约束。按照入世承诺，我国特定品种“黄箱”补贴额不得超过该品种当年总产值的8.5%。从实践来看，连续两年棉花目标价格补贴试点政策补贴额度都受到了补贴上限的约束。如果未来不采取措施规避将有可能引发其他成员国质疑并引发贸易争端。